近日，国家发展改革委、水利部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部联合印发《黄河流域水资源节约集约利用实施方案》（发改环资〔2021〕1767号，以下简称《实施方案》），部署打好黄河流域深度节水控水攻坚战，提升水资源节约集约利用水平。
一、推进黄河流域水资源节约集约利用意义重大
黄河保障了全国12%的人口、17%的耕地以及流域内50多座大中城市的供水安全，还承担了河北、天津、胶东半岛等地区的供水任务，是我国西北、华北地区的生命线。但是，黄河流域生态本底差，资源环境承载能力弱，年均降水量低于400毫米的干旱半干旱地区约占流域面积的40%。同时，沿黄河部分地区节水意识不强、用水行为粗放，个别地区甚至不顾实际，以调蓄为名，引黄河水挖人工湖、建人造水乡。黄河流域现状水资源开发利用率已达80%，统筹发展和安全面临着水资源短缺的瓶颈制约。
习近平总书记强调，“沿黄河开发建设必须严守资源特别是水资源开发利用上线，用强有力的约束提高发展质量效益。精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。高度重视水安全风险，大力推动全社会节水”。《实施方案》坚持和落实节水优先方针，推进水资源节约集约利用，是落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神的具体举措，是推动黄河流域生态保护的有力支撑，是促进黄河流域高质量发展、绿色发展的有效路径。
二、坚持以水为纲、量水而行
一是全方位贯彻“四水四定”。强化水资源作为稀缺资源的刚性约束，做到“有多少汤泡多少馍”。《实施方案》提出，优化国土空间格局，结合水资源禀赋，合理确定黄河流域经济、产业布局和城市发展规模。科学引导人口流动，推进农牧业生产向水资源优势地区集中，推进工业企业向园区集聚。从严控制建设引黄调蓄工程，坚决遏制“造湖大跃进”。
二是全面提升水资源配置效率。《实施方案》提出，优化黄河分水方案，推动省内黄河分水指标细化和跨市县河流水量分配。强化流域水资源调度，建立健全干流和主要支流生态流量监测预警机制。强制推动将非常规水纳入统一配置，并严格考核。加强黄河流域地下水开发利用管控，做好地下水采补平衡，推动实现地下水位回升。
三是以强有力的约束提高利用效益。统筹兼顾、集约使用，严格落实水资源消耗总量和强度双控指标。《实施方案》提出，县级以上人民政府制定年度取用水计划。健全省、市、县行政区用水总量和强度管控指标体系。推动将用水总量控制指标落实到具体河流和水源。强化用水定额在规划编制、取水许可方面的刚性约束作用。
三、强化统筹推进、重点突破
一是协同推进节水开源、减污降碳。《实施方案》一方面强化需求管理，提高用水效率、抑制不合理用水需求，一方面推进非常规水源利用，推广再生水用于工业生产、市政杂用和生态补水等，推进海绵城市建设理念融入城市规划建设管理各环节，推动矿井水、苦咸水、海水淡化水利用。“十四五”时期是推动减污降碳协同增效的关键时期，《实施方案》提出，坚持“节水即治污”“节水即减排”，落实全过程节水，减少新鲜水取用量、污水产生处理量，探索“供—排—净—治”设施建设运维一体化改革。
二是做好重点领域深度节水控水。《实施方案》聚焦重点领域提出措施要求。在农业节水方面，推行节水灌溉，调整种植结构，发展旱作农业，开展畜牧渔业节水。在工业节水方面，优化产业结构，严控高耗水项目盲目上马，开展节水改造，提高用水重复利用率，推广园区集约用水。生活节水方面，建设节水型城市，实行供水管网漏损控制，开展农村生活节水。
三是对水资源短缺和超载地区提出更高要求。《实施方案》提出，在此类地区限制新建各类开发区和发展高耗水服务行业，不搞中小城镇“摊大饼发展”，压减高耗水作物规模，原则上不再扩大灌溉面积和新增灌溉用水量。水资源超载地区制定水资源超载治理方案，按规定要求暂停新增取水许可。年均降雨量小于400毫米地区，严格限制大规模种树营造景观林。
四、强调压实责任、宣传引导
一是强化政府责任落实。为全面加强党和政府对节水工作的领导，《实施方案》强调，坚持正确政绩观，准确把握保护和发展关系，打好深度节水控水攻坚战。按照省级统筹、市县负责要求，系统谋划实施。将节水作为约束性指标纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核范围，建立健全监督考核和责任追究制度。
二是两手发力倒逼节水效果提升。推动有效市场和有为政府更好结合，要创新水权，用好财税杠杆，发挥价格机制作用。《实施方案》提出，推进区域水权、取水权、灌区用水户用水权交易。实行居民用水阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度，深入推进农业水价综合改革。推广合同节水管理模式，积极培育节水产业。
三是多措并举营造良好节水氛围。大力增强水忧患意识、水危机意识是落实节水优先的前提。《实施方案》提出，加大节水宣传力度，普及节水知识，组织宣传实践，引导广大群众增强水资源节约与保护的思想认识和行动自觉，形成全社会节水的良好氛围。
“十四五”时期，建议黄河流域各地区各部门把水资源节约集约利用放在更加突出位置，坚决落实“四水四定”原则，实施黄河流域及引黄调水工程受水区深度节水控水，以节约用水挖掘发展潜力、扩大发展空间、增强发展动能，走好水资源高效利用、水安全有效保障、水生态明显改善的集约节约发展之路。（龚道孝 中国城市规划设计研究院水务院院长、中国城镇供水排水协会节约用水专业委员会主任/陶相婉 中国城市规划设计研究院水务院博士）
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